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日本情况保全型耕地农业系统对中国耕地掩护的启示
发布时间:2021-09-12
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本文摘要:摘 要:为解决中国农业恒久粗放谋划问题,研究中国耕地与生态文明协同掩护体系,接纳文献研究法和归纳演绎法,分析东亚地域代表国家情况保全型农业下的耕地农业协同体系。研究讲明,日本的耕地农业情况掩护支付制度、生态赔偿市场认证体系、耕地农业执法制度保障,是建设在生态赔偿原则上,经由实践磨练行之有效的,能够提升市场到场度及农民自主性投入的耕地生态协同掩护措施。

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摘 要:为解决中国农业恒久粗放谋划问题,研究中国耕地与生态文明协同掩护体系,接纳文献研究法和归纳演绎法,分析东亚地域代表国家情况保全型农业下的耕地农业协同体系。研究讲明,日本的耕地农业情况掩护支付制度、生态赔偿市场认证体系、耕地农业执法制度保障,是建设在生态赔偿原则上,经由实践磨练行之有效的,能够提升市场到场度及农民自主性投入的耕地生态协同掩护措施。中国在推广耕地合理使用实践方面做出了不懈努力,可是在建设耕地生态协同掩护的休耕制度、因地制宜建设生态赔偿体系、加速推进耕地生态协同掩护专项基金的设立等方面还需进一步坚持和完善。0 引言生态文明建设是关系中华民族永续生长的基础大计,生态兴则文明兴,生态衰则文明衰[1,2]。

必须践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和掩护情况的基本国策,坚持节约优先、掩护优先、自然恢复为主的目标,坚定走生产生长、生活富足、生态良好的文明生长门路,建设漂亮中国[3,4]。2019年11月1日出台的《关于在领土空间计划中统计划定落实三条控制线的指导意见》中提出严格执行“三种制度”(生态情况掩护制度、耕地掩护制度和节约用地制度),保障“三条控制线”(生态掩护红线、永久基本农田和城镇开发界限),保障“三个宁静”(生态宁静、粮食宁静和领土宁静)[5]。

自20世纪末开始,耕地资源恒久过分使用,导致海内部门地域泛起耕地地力严重下降、土壤污染加剧、生态情况恶化等问题,且由于工业化的进一步快速生长及城镇化的迅速扩张,可使用耕地效益大幅降低,威胁生态情况的良性循环及耕地农业的永续生长[6]。全领土地使用数据预报效果显示,停止2017年底,全国耕地面积为13486.32万hm2,因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等淘汰耕地面积32.04万hm2,年内净淘汰耕地面积6.09万hm2[7]。海内耕地资源的紧缺与被破坏性问题日益突出,加之全球气候变暖、工业污染扩大、河流湖泊富营养化严重等问题,探求耕地生态协同掩护开始成为须要。

日本农林水产省认为情况保全型农业具有可连续性,其通过淘汰化学制品的使用,恢复地力,从而最大化发挥农业自身的物质循环功效,平衡情况与提高生产力间的矛盾[8]。20世纪以来,蓬勃国家为引导农民选择环保型农业生产方式,实施了如轮作休耕、生态赔偿、农业掩护执法建设等一系列切实有效的制度措施,推动了可连续农业的快速生长,对耕地举行了生态性修复,提高了耕地使用效率。

党的十八大、十九大以及历次中央政治局集会都提出将增强和加速生态文明建设作为治国方略,鼎力大举推进生态文明顶层设计和制度体系建设[9,10,11]。建设耕地生态协同掩护的政策要求泛起在中国最高级此外各种政策文件中,并成为学者们关注的焦点。只管中国在推广耕地合理使用实践方面做出了不懈努力,但现实推广速度与理想还存在庞大差距。生态赔偿是一种依靠政府强制气力或市场手段为主的社会经济运动,目的是掩护和维持生态服务系统能力,由受益者向掩护者或破坏者因生态损害提供赔偿[12]。

世界各国都在努力通过全方位的生态赔偿激励机制与政策推进生态情况掩护的实践运动[13,14]。作为在20世纪初就开始探索情况保全型农业生长的日本,与中国同处亚洲东部、环太平洋地域,虽然当前的生长阶段和社会制度存在较大差异,但都面临着土地资源相对紧张、人多地少等问题[15]。

为了合理使用和掩护有限的土地资源,日本实行了较为严格且比力成熟的土地治理制度,尤其在耕地农业生态建设方面的许多履历和做法值得借鉴。其中,日本的耕地农业情况掩护支付制度、生态赔偿市场认证体系、耕地农业执法制度保障是建设在生态赔偿原则上,经由实践磨练行之有效的,能够提升市场到场度及农民自主性投入的耕地生态协同掩护措施。笔者分析日本现代农业情况掩护历程中曾存在的问题、应对对策和措施,以期探索有利于中国耕地生态协同掩护生长的路径。1 日本情况保全型耕地农业系统的实践1.1 休耕生态掩护制度休耕是对土地举行掩护、养育、恢复土地活力,让其休养生息的掩护性措施[16]。

作为耕地生态掩护的一种制度设计,日本政府1970年在情况保全型制度框架下,实施休耕政策,包罗轮种休耕、治理休耕和永久性休耕3种模式,其最初目的是控制粮食供应水平[17]。1993年,乌拉圭回合谈判后,日本逐步重视休耕对生态情况的掩护作用,将休耕调整为情况掩护手段。据统计,全日本耕地面积中,休耕地占比64.6%,永久性耕地占比1.68%[18]。详细而言,日本休耕制度的体系及运转历程具有以下特点:(1)凭据耕地等别分类实施。

日本凭据耕地的生产力、区域位置等将其划分为3类,生产力最高的一类地除公共需求外不得转用;三类地生产效果不显着,一般可转用,或指自己位于土地使用区划调整区,或指衡宇占地40%以上的街边农地[19];二类地介于一、三类之间,限制性转用。(2)赏罚联合。

按计划努力实施休耕的农户,政府给予相应津贴[20],休耕地实施效果到达尺度即可获得基础休耕补助[21],再按实施效果举行分级补助。提升水土保持力、动植物联合种养、增加生物多样性、将耕地纳入恒久或永久性休耕地等均会提高补助尺度[16]。为引导休耕,政府会向抵制休耕的农户收取一定尺度的代偿费。1.2 耕地农业环保支付制度1.2.1 友好情况耕地农业直接支付计划日本情况保全型耕地农业体系是建设在“严格的情况尺度和规范”基础上而举行的恒久实践,其中包罗的详细行动有有机耕地农业行动、绿色耕地农业行动、污染土壤的治理及改良等[22]。

2007年建设了对农业情况掩护的支付制度,2011年开始实施对情况保全型农业的直接支付计划,补助支付尺度确定为40000日元/hm2,农业方面补助的制度期限为5年[23]。同时,市级政府也按国家相同的尺度对情况保全的生产方式举行补助。

随着政府对环保耕地农业生产各环节全面的直接补助支持力度的加大(表1),环保耕地农业实践规模提升迅速。据日本2005—2013年普查数据显示,2005年日本对生态农户的认定到达10万户,尔后6年间有效增加11万户;2013年全日本情况掩护型农业的种植、生产面积到达4.5万hm2。其中,政策效应较为突出的滋贺县,从2002年起,使用14年时间将其环保水稻种植面积翻了3.6倍[24]。通过长时期的努力实践,日本友好情况耕地农业的直接支付政策对改良耕地种植力、最大化发挥农业自身的物质循环功效及掩护生物多样性都发生了显著效果。

表1 2013年日本情况保全型耕地农业技术实践相关环节直接支付补助水平 注:资料泉源于日本滋贺县2013年度情况保全型耕地农业直接支付陈诉提要1.2.2 环保型耕地技术赔偿日本耕地面积及承载力极其有限,因而对农业耕地的科技及耕作农民的教育投入都十分努力。在环保型耕地农业生产的科研教育的投入中,尤以强调产学研的互联互通,把科技创新、农作培育投入作为着力点,有效加大财政资金对新型农药、友好耕地农业生物技术、生物式病虫害防治技术、有机农地土壤栽培方式的投入,实现了经济补助在以上技术领域的效用扩大,使得技术得以在农村推广使用[25]。通过重点赔偿开发新型环保耕地技术,现在日本仍在继续推广且有效使用的耕地农业技术主要有3种。(1)低度肥料化学用药耕地农业,通过直接补助农耕肥料及防治病虫害的新药开发,降低新药的推广成本,有效提高农耕地生产历程中化学肥料和农药的使用,使得农业生产隶属品的毒性物质含量降低,从而改善耕地隶属情况的污染水平。

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(2)农耕生产废弃物循环使用农业,为提高农耕废弃物有效处置,实现农地生产历程中循环经济使用,加大农业生物技术的使用,对种植废弃物(例如农作物秸秆)、家禽牲畜粪便和其他有机生物或植物资源举行科学集中处置,到达有效降低耕地负荷,提升情况承载能力,改善农地周围空气、土壤、水体预防污染能力的目的。(3)引进新型栽培技术的有机耕地农业,有机农业强调在农耕生产历程中扬弃原有的种种化学添加剂、农药化肥等,有效借助农作物的先天生长方式,因时而动、因地制宜地栽培耕作,使得耕地生产与农地周围情况有序统一[26]。1.3 生态赔偿市场认证体系日本在情况保全型体系下除了接纳直接补助方式实现对耕地情况的赔偿,也通过在生态赔偿历程中注入市场动能,使用“环保标志认定”“情况标识”等制度方法,引发传统农耕者选择情况保全型耕地农作。1.3.1 有机农产物认定20世纪,日本在耕地生态协同掩护中的努力最早始于有机农耕、有机产物等观点。

有机农产物认定已成为日本耕地生态协同体系中的重要一环。2006年日本政府开始制定有机耕地农业生产的相关支持性划定条款,并出台《关于推进有机农业的执法》(简称《有机农业法》)作为国家和地方对有机农业举行规范的执法[8]。《有机农业法》明确指出日本海内各都道府县及市町村的民间公共团体,需要使用种种手段加大对从事有机耕地农业生产者的支持,通过勉励这些公共团体对有机耕地农业生产技术的研发投入,促进海内消费市场群体对有机农业的认同明白,从而连续改善有机农耕生产与销售、供应和市场的有效互动。

20世纪80年月,日本为解决市场上“有机”标签乱用的现象,开始探索提升有机农产物市场的准入尺度,并在1950年提出的《关于农林物资规格化及正确表现品质的执法》基础上,于2000年出台了《农林物资质量表现和规格化尺度法》(JAS法,Japanese Agricultural Standard)[27],作为对耕地农业谋划者行为的规范体系,至今有效。日本多次对JAS法修订完善,制定了有机农副食品的产制尺度,通过农作物耕作要求、收罗压制尺度、销售流通方式等的划定,有效实现了有机农产物与非有机农产物之间的区分,并于2001年4月开始在日本全国规模内实施有机农产物标识制度,即由官方制作印发的、切合JAS法体系尺度要求的、由相应注册机构认证的、利便市场消费者明白且易见的有机农产物防伪标志销售贴识制度[28]。此外,为了改善日本耕地情况承载力以推动日本有机农业快速生长,制止与自然情况形成恶性循环,日本适时出台了《促进有机农业的基本目标》《有机农业促进法》等配套执法。

1.3.2 特别栽培农产物的标识为了加速耕地农业生产中的农药科学使用,使农业生产越发有效反哺生态情况,提升耕地生态协同掩护效应,日本鼎力大举提倡淘汰农药及化肥中氮肥的比例,在有机和传统生产方式间创新性地提出“特别栽培农产物”标识计划[8],即在农业市场中,农产物销售者要将生产历程中使用氮肥比例、栽培方式及主体、信息主页等信息举行公然,通过农药使用比例等信息公然化,资助消费者选择特别栽培农产物,扩大其市场认可度。1.3.3 生态农户的标识全国情况保全型耕地推进集会作为日本情况保全型农业的重要法定组织,在生态农户的认定、政策普及和宣传上发挥了重要作用。2000年日本“生态农户”标识由该组织设计颁布,并在2年后正式推广。

标识上的日语意为“我们已开始从事对情况保全的农业”[29]。在其详细操作中,通常切合生态农户标识条件的(减量使用化肥及农药、使用土壤掩护技术等),经向都道府申请并经认定后,即可获得农业贷款的优惠政策。在“生态农户”标识制度的时间效力方面,一般性划定为5年,到期后农户可重新依据详细的农业耕作技术水平、品种种植方式等(第二次标识评价尺度比首次申请要求高),重新提出申请。

获得“生态农户”标识的公司或个体,可以在其企业信息公然、产物售卖、市场宣传中使用该标志。1.4 执法制度保障日本情况保全型农业的有效推行,离不开健全的情况法例体系[30],历年来,日本政府相继制定了《食物、农业、农村基本法》《关于接纳具有高连续性农业生产方式的执法》(简称《连续农业法》)《家畜排泄物法》《肥料治理法(修订)》等执法划定。其制定的配景也是为了防止农业生产、耕地消耗而引发的情况污染等次生灾害,使农业生长循环连续,实现耕地生态配合掩护。

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《连续农业法》是21世纪日本指导农户接纳土壤掩护技术、减量化肥农药使用的重要执法,由其发生的生态环保技术、生态农户标识制度都成为如今日本耕地协同掩护的重要手段[8]。在情况保全型耕地生态协同掩护的体制机制建设方面,日本政府首先于1994年在农林水产省下新设了情况友好型农业推进本部,都道府县也开始设置都道府县推进协议会,同年在1400余个市町村(约占日本全国村总数的46%)也建设了情况友好型农业推进目标政策制定委员会[31]。日本还从其他多方面保障情况保全型农业的有效推行。

近年,日本将农村情况类考题纳入耕地技术资格考试的考题中,并在主干农业生产者造就的基础上造就耕地主干技术人员[8]。与此同时,思量到政策执行历程中非官方组织对公民的资助、政策公正性保障等因素,在农林水产省的支持下,日本全国农业协会中央委员会组织了10余名来自生产者、消费者、食品企业、学校、政府官员等相关方的代表,建立全国情况友好型农业推进集会[8],每年对休耕地掩护成效显着、体现优异的农户和大臣举行团体表彰,此举至今已有20多年[32]。2 对策建议2.1 建设耕地生态协同掩护的休耕制度2.1.1 坚持耕地生态协同掩护与粮食宁静并重首先要明确休耕的目的是恢复地力、掩护生态情况、保障耕地的可连续性,最终实现粮食宁静,因此休耕制度的制定、试行和推广都必须精密联系本国自身特点,联合海内外情况确定。

日本最初设立休耕制度是由于海内粮食供过于求导致粮食价钱大幅滑落,后为制止国际社会对日本高补助、高关税的不满情绪,借由休耕维持对农户的补助。虽然中国粮食总产量呈连年上升趋势,但庞大的人口数量、国际情况的不稳定性决议了中国必须在严格保障粮食宁静红线的前提下制定实施休耕政策,同时辅以科技创新等方式提高粮食单产。中国当前试行轮作休耕制度,可实现耕地掩护与主要农产物的良好互动,但仍需联合各地情况选取恰当休耕制度,参考日本的交替休耕和永久休耕模式。

2.1.2 创新及完善实施方式日本虽拥有较为成熟的休耕政策和赔偿方案,但其人口总量小、农业规模化水平高、风险可控性高。中国人口基数大、农村土地正值“三权分置”革新时期、农业规模化水平低,这些都将耕地休耕制度摆在了一个更为庞大的情况中,因此中国的休耕政策不能照搬日本的休耕模式,需要举行适当创新。

2016年中国启动休耕计划,选择区域举行试点;2018年轮作休耕制度试点规模扩大1倍。试点探索历程中发现不少难点和问题,如前文所述,现在国家在执法层面临休耕轮作赔偿举行了规范,但耕地生态掩护赔偿和数量掩护赔偿尚未明确,因此,海内耕地生态赔偿、轮作休耕赔偿等的建设和完善还需充实思量实际国情,加速推进土地产权制度的完善,建设完善的制度情况必不行少,制止泛起伤及黎民利益的情况;多种休耕模式搭配多种作物轮作的方式可有效适应各地情况。2.2 因地制宜建设生态赔偿体系生态赔偿需要大量资金支持,从中国现在各试点地域情况来看,轮作休耕赔偿的资金由中央财政转移支付,但耕地生态赔偿资金需由地方政府自行筹措。

资金泉源和筹措渠道均出现单一状态,稳定性不高,这就造成地方财政紧缺的地域无法举行试点。加上暂未出台针对耕地生态赔偿规范的政策法例,对试行区域接纳同等补助尺度,导致资金使用不充实、资金短缺现象泛起。如在生态掩护成本较高的地域,掩护者支付了更高的成本而收益较低,因此掩护努力性不高,通常接纳提高补助尺度的方式提升努力性,但又囿于补助力度低而陷入逆境;而在基础条件较好、生态掩护成本较低的地域,接纳同等补助力度,则降低了资金的使用率。因此相关部门需加速推动耕地赔偿尺度的实施方案,改变海内现有的生态赔偿静态尺度,建设赔偿尺度与土地所在地域人均收入水平、土地禀赋差异的动态联合,着重分析确定耕地种类、肥力、阵势、产出等到掩护耕地行动中成本效益比等的因子权重,以制定平衡有效的生态赔偿尺度,从而弥补农民在掩护耕地资源历程中扩大的时机成本,并有效提升补助资金使用效率。

同时,赔偿尺度制定主体对赔偿耕地的恢复及掩护情况、农户主体满足水平的定期全面、充实、有效评估,也是不停完善赔偿尺度,从而构建因地制宜生态赔偿体系的关键。2.3 设立耕地生态协同掩护专项基金《中华人民共和国情况掩护法》中划定国家加大财政转移支付中生态赔偿的力度,地方政府落实生态掩护赔偿资金专款专用,但如何保障耕地生态协同掩护的资金可连续性,仍是现在存在的主要问题。

耕地生态协同掩护作为循环经济、跨情况种别、供应侧需求侧共振的政策实践,是一项全民性事业,需要多元的社会投入和支持。但现在由于在生态农耕方面较多的依赖于中央和地方的财政津贴和投入,随着工业结构的更迭升级,资金需求的放大效应将逐渐显着。

设立耕地生态协同掩护生态基金,建设政府直接引导、金融机构到场、社会团体及小我私家多渠道筹措资金的方式(例如PPP模式等),一方面使得资金问题获得长效解决;另外一方面提升政府财政资金的有效使用率。在详细的耕地生态协同掩护基金运行方式上,彩票基金池、资产证券化以及国际资本引进等可以有效实现基金的扩容增基。

如制定相关优惠政策,通过政府财政拨款、民间团体捐赠、社会筹款、私人部门注资等方式建立彩票基金池并实现长续性运作;使用刊行生态协同掩护专项政府债券和助推国有情况掩护类企业资产上市等多元化融资方式,有效满足各地情况掩护投资资金缺口;努力开展领土地复垦国际互助,建设海内外情况友好组织相同互助,支持国际资本充实环保赔偿基金。作者:苏畅 杨子生 云南财经大学领土资源与连续生长研究所作者简介: 苏畅,女,1994年出生,贵州遵义人,硕士研究生,研究偏向为土地资源与土地使用计划。E-mail:619375480@qq.com。

; *杨子生,男,1964年出生,云南大理人,教授,博士生导师,主要从事土地资源与土地使用、山区开发与精准扶贫等领域的研究事情。E-mail:yangzisheng@126.com。基金: 国家自然科学基金资助项目“基于云南省城镇上山战略的山区建设用地适宜性评价原理与方法研究”(41261018);泉源:中国农学通报. 2020,36(31)。


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